Чого коштуватиме право на помилку?

Стратегія управління українськими лісами.

26 травня поточного року, після майже річної перерви, нарешті було відновлено діяльність Міністерства охорони довкілля та природних ресурсів України. Через організаційно-правові зміни, вказане міністерство виявилось відповідальним за формування державної політики щодо українських лісів. А згодом, щойно призначений Міністр Роман Абрамовський заявив про необхідність розробки проєкту Державної стратегії з управління лісами до 2035 року. За словами Міністра, даний документ має «… визначити головні пріоритети розвитку лісового господарства, лісокористування, лісовідтворення, шляхи фінансування заходів із лісовпорядкування, охорони лісів, запобігання та ліквідації наслідків лісових пожеж».

У результаті Міндовкіллям створена робоча група із розробки документа. Вже у вересні представлений проміжний варіант проєкту Стратегії. Звісно, це не остаточний варіант, тож він, очевидно, ще має бути доопрацьованим. Але через масштабність пропонованих змін, що прямо впливають на подальшу долю лісового господарства країни, його варто ретельно розглянути.

Отже, цим добре структурованим документом до 2035 року запропоновані зміни різних рівнів у лісовій, мисливській, деревообробній галузях та частково – природно-заповідній справі. Вказується, що для виконання Стратегії має бути розроблений ще й план заходів щодо її реалізації.

Із позицій правового перфекціоніста, слід підкреслити, що подібні документи мають ухвалюватися у певній нормативній ієрархії, що регулюють державну політику у певній сфері. Тобто спочатку має бути прийнятий рамковий закон про державну лісову політику, а на його виконання – стратегія. Далі – програма дій та плани реалізації. Тож ухвалення подібного стратегічного документа без прийняття відповідного закону буде своєрідним правовим компромісом.

Загалом, ініціативу профільного міністерства слід вітати, оскільки рівень проблем «авгієвих стаєнь» у сфері управління українськими лісами досягає апогею. Ми перебуваємо у критичній ситуації, коли в останні вісім років питаннями розвитку лісів уповноважені «формувачі» державної політики – Мінагрополітики та Мінпаливенерго фактично не займались. Постійна зміна «непрофільних» керівників Держліс­агентства (яке до того ж із 2012 року позбавили права нормотворчості), замість реальних дій у подоланні численних проблем, призводила лише до перманентної балаканини із фактичним визнанням власного безсилля «рухати віз».

У цьому зв’язку проєктом не згадується про суттєве розхитування правової бази ведення лісового господарства, що спричинено законодавчими актами та нормативними рішеннями, ухваленими в останні роки. Фактично присутня постійна загроза ухвалення непередбачуваних та непрофесійних нормативно-правових рішень різними «нормотворчими» гравцями, кожний із яких по-своєму любить ліс. Почасти мотивами таких рішень є популістські гасла та нав’язування спрощеного бачення вирішення складних галузевих проблем. Ситуація ускладнюється поширенням фактів зловживань, безкінечними корупційними скандалами, значним обсягом незаконних рубок та суттєвим обігом нелегальної деревини.

Наступною критичною проблемою є фактичне позбавлення фінансування та критичне недофінансування лісогосподарських підприємств Півдня та Сходу країни, що вже призвело до незворотних негативних наслідків. Судячи по бюджетному процесу, здається, не стане виключенням і 2021 рік. Це при тому, що за прогнозами фінансових експертів наступного року очікується поглиблення фінансової кризи. Разом з цим, проєктом Стратегії визнається проблема недофінансування, однак для її вирішення пропонується доволі сумнівний рецепт: створення незалежного суб’єкта господарювання, який буде управляти всіма держлісгоспами країни. Очевидно, він і буде перерозподіляти фінансові потоки «від багатих бідним», і має вирішити проблему недофінансування. Цікаво, що із документа випливає, що реорганізації підприємств не відбудеться, що, в свою чергу, виключає створення акціонерного товариства. Загалом, розгадувати чужі наміри та будувати гіпотези – справа невдячна. Але можна припустити, що таким чином Міндовкілля має намір створити господарське об’єднання державної форми власності (хоча про форму власності такого об’єднання у тексті прямо не згадується).

Згідно з Господарським кодексом України, державні і комунальні господарські об’єднання утворюються переважно у формі корпорації або концерну, незалежно від найменування об’єднання. Очевидно, йдеться про створення концерну, як об’єднання підприємств на основі їх фінансової залежності від одного або групи учасників об’єднання.

Вказана форма об’єднання (господарюючого суб’єкта) є найбільш поширеною у державному секторі («Укроборонпром», «Укрторф», «Ядерне паливо», «Авіація України» тощо). Концерни відносять до «жорстких» форм об’єднання, які централізують значну частину виробничо-господарських функцій, учасники концерну мають низький рівень самостійності та вони фактично підлеглі єдиному керівнику – генеральному директору концерну. Органами управління концерну є Рада директорів, наглядова рада, генеральний директор. За законом, правління об’єднання та генерального директора призначає державний орган, який прийняв рішення про утворення об’єднання (або контракти укладає Уряд за поданням профільного міністерства). Генеральний директор при чому, зазвичай, наділяється повноваженнями укладати та розривати контракти з керівниками учасників концерну (директорами державних підприємств). Контроль за діяльністю концерну, зазвичай, здійснює відповідний центральний орган виконавчої влади або Уряд.

Але чи є обґрунтованим та доцільним створення господарського об’єднання в лісовому секторі? Чи не перетвориться концерн у «бюрократичну надбудову»? До того ж – із колосальними корупційними ризиками, на кшталт «Укроборон­прому»? Думаю, варто спочатку визначити проблему, на розв’язання якої пропонується створити такий суб’єкт. З огляду на представлений, невеликий обсяг повноважень, самоокупності лісового господарства, пропозиція викликає відверті сумніви в її економічній обґрунтованості. Безумовно, питання такого надважливого рівня вимагає попереднього ретельного фінансово-економічного обґрунтування, критеріїв оцінки ефективності, прогнозних результатів діяльності і т.д… Поки що цього не зроблено, та й взагалі невідомо, що саме конкретно мають на увазі його розробники, пропонуючи створення загадкового об’єднуючого суб’єкта господарювання.

Лісове господарство України – на сьогодні це близько 650 постійних лісокористувачів на 1/6 площі країни, із яких ядро становлять 330 лісгоспів сфери управління Держлісагентства, із валовим доходом близько 14 млрд грн в рік, 2/3 із державних лісових підприємств які є прибутковими. Кількість працюючих – близько 50 тис., та ще 200–300 тис. – суміжні галузі. Тож ціна управлінської помилки, яку може заплатити український ліс при невдалому рішенні – надвисока.

Крім того, проєктом не надається належна оцінка питанню стрімкого зменшення робіт із лісорозведення, що відбулось за період із 2010 року. Фактично роботи зі створення нових лісів на раніше незалісених землях с/г призначення припинені. Основними причинами такого негативного становища є припинення бюджетного фінансування вказаних робіт, складний механізм відведення малопродуктивних та деградованих земель під залісення, небажання органів місцевого самоврядування виділяти землі під вказані цілі. Замість спрощення процедур консервації та землевідводу під залісення, внаслідок ухвалення Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» у 2017 році, відбулося значне ускладнення цього процесу. Зокрема ініціаторів створення нових лісів на площі понад 20 га законом зобов’язано отримувати висновок про оцінку впливу на довкілля. Це стало додатковим бюрократичним чинником, який значно стримує виконання робіт із лісорозведення в країні.

Також робочою групою залишилась без уваги необхідність кодифікації нормативно-правової бази в сфері природно-заповідного фонду, який характеризується наявністю багатьох декларативних понять і термінів, багатозначущих нормативних формулювань, нечітким визначенням прав та обов’язків суб’єктів, наявністю значної кількості бланкетних норм. Такий стан речей значно погіршує правозастосування, викликає судові спори, тож вимагає якісного удосконалення. Ситуація погіршується необхідністю виконання численних міжнародних зобов’язань у сфері ПЗФ, проведенням адаптації законодавства ЄС із управління довкіллям та інтеграція екологічної політики до інших галузей права.

Приміром, у тексті Стратегії неодноразово згадується про необхідність збереження біорізноманіття на об’єктах Смарагдової мережі, створення якої обумовлюється зобов’язаннями, що взяті Україною через приєднання до Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернської конвенції).

Разом з тим, за останніми пропозиціями відповідного законопроєкту, території Смарагдової мережі через обмеження, обтяження, ступінь відповідальності користувачів та власників планується прирівняти до об’єктів і територій природно-заповідного фонду. В подальшому, через видачу висновків із оцінки впливу на довкілля планується заборонити здійснювати плановану діяльність (зокрема, всі або окремі види рубок) у межах території Смарагдової мережі. Це обґрунтовується тим, що така діяльність призведе до «суттєвої шкоди» природним оселищам та видам природної фауни і флори, і начебто неможливо буде їх зберегти за допомогою встановлення екологічних умов провадження планованої діяльності.

Тож впровадження законодавства про Смарагдові мережі може призвести до того, що державні органи на власний розсуд будуть вирішувати чи відноситься певна територія до Смарагдової мережі (в тому числі – лісового фонду), яку шкоду завдано, чи є планована діяльність «законною» тощо.

І це далеко неповний перелік зауважень, який слід пред’явити до документа… Загалом, будь-яка система може перебувати або в стані прогресу, або в стані деградації. Тож в існуючому становищі у лісового сектору немає іншого шляху, ніж поступовий вихід із кризи через пошук оптимальних, зважених, а головне – вірних рішень. Обговорення та внесення змін до проєкту триває, і крапки тут ставити зарано.

Олег СТОРЧОУС,
Газета “Природа і суспільство”