Площадь заброшенных сельхозземель, пригодных для роста леса по почвенно-климатическим условиям, составляет в России около 76 миллионов гектаров, и продолжает расти. В соответствии с утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 мая 2021 г. № 731 государственной программой вовлечения в оборот земель сельхозназначения и развития мелиоративного комплекса, в сельскохозяйственный оборот предполагается вернуть 13,2 млн. га этих земель. С учетом этого, а также резерва для развития сельского хозяйства и для восстановления ценных нелесных ландшафтов, не менее 50 млн. га заброшенных сельхозземель могут быть использованы для развития сельского лесоводства без ущерба для современного и будущего развития сельского хозяйства.
Вовлечение такой площади земель в лесоводство, с учетом их регионального распределения и продуктивности, может решить следующие важные задачи:
обеспечить в среднесрочной перспективе (20 лет и более) выращивание до 300 млн м³ древесины в год (в настоящее время объем учтенной заготовки древесины в российских лесах составляет около 220 млн м³ в год);
обеспечить рост поглощающей способности российских лесов и других экосистем за счет накопления запасов древесины, сокращения пожаров и перевода неучтенных лесов в управляемые не менее чем на 300-400 млн тонн СО2-эквивалента в год;
обеспечить дополнительную занятость населения за счет создания до ста тысяч постоянных рабочих мест в секторе лесоводства, и значительного количества дополнительных рабочих мест в лесоперерабатывающей промышленности.
Для реализации этих возможностей Президентом дважды давались поручения Правительству:
в 2013 году поручение 2039, п.1.б “обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих: … установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения и иных землях, не относящихся к землям лесного фонда”;
в 2019 году поручение Пр-126, п.3.б “принять меры, направленные на установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотрев возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель”.
Кроме того, ситуация с сельским лесоводством и с лесами на сельхозземлях рассматривалась на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека с участием Президента 9 декабря 2021 года. Президент отметил, что “Совет поддержал собственников земель сельхозназначения, у которых не было права содержать леса, находящиеся на этих территориях. Под угрозой немалых штрафов они были просто вынуждены их уничтожать. И здесь позиция Совета также была услышана, внесены изменения в Лесной кодекс, разрешившие собственникам содержать леса, были спасены, таким образом, сотни лесных гектаров”, и поддержал предложения по развитию сельского лесоводства. Окончательное решение по итогам этого заседания пока не принято.
Данные ранее поручения исполнены частично, в недостаточной степени (фактически проблема не решена). В частности, были приняты следующие меры:
федеральным законом от 27 декабря 2018 года № 538-ФЗ в Лесной кодекс РФ внесена специальная статья 123 “Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения”;
постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509 утверждены Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
При этом не были устранены противоречия в действующем законодательстве, препятствующие развитию сельского лесоводства, и созданы новые барьеры:
сохранились старые формулировки ч.2 ст.77, ч.1 и 4 ст.78 Земельного кодекса РФ, не предусматривающие возможность существования лесов (кроме мелиоративных защитных лесных насаждений) на землях сельскохозяйственного назначения, то есть не устранено фактически прямое противоречие между нормами Лесного кодекса и Земельного кодекса;
приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 утвержден новый классификатор видов разрешенного использования земельных участков, не включающий лесоводство в раздел “Растениеводство”;
постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 № 1482 утверждены новые признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, рассматривающие в качестве таких признаков наличие ряда типичных лесных видов растений, что дает возможность для наложения крупных штрафов (до 50 тыс. руб. для физических лиц и до 700 тыс. руб. для юридических лиц) и изъятия земель;
в феврале 2021 года Минприроды России разработало и разместило на специализированном сайте regulation.gov.ru проект поправок к постановлению Правительства РФ от 21 сентября 2020 года № 1509, фактически полностью запрещающий сельское лесоводство и усиливающий наказания за существование лесов на сельхозземлях;
в декабре 2021 года Минприроды России, несмотря на отрицательное заключение по результатам оценки регулирующего воздействия предыдущего проекта и резко отрицательный итог его общественного обсуждения (8 – “за” и 6260 – “против”), подготовило новый проект, также практически полностью запрещающий сельское лесоводство и усиливающий наказания за существование лесов на сельхозземлях.
В результате, по состоянию на декабрь 2021 года:
крупные лесоперерабатывающие компании лесного комплекса, заинтересованные в развитии сельского лесоводства как дополнительного надежного источника древесного сырья (в первую очередь, в ближней перспективе – для производства целлюлозы, древесных плит, древесного топлива), считают сельское лесоводство слишком рискованной деятельностью из-за правовой неопределенности;
фермеры, некрупные землевладельцы и сельхозпроизводители, которым лес нужен как источник лесоматериалов и дров для местных нужд, как элемент агролесоводства или сельского туризма, боятся легализовывать свой лес или открыто что-либо с ним делать из-за риска крупных штрафов и отъема земли;
собственники невостребованных земельных долей (около 17 млн га по оценке Правительства РФ на 2020 год) боятся выделять свои доли и регистрировать свои права в установленном порядке в том числе из-за опасения крупных штрафов “за лес” или “за сорняки” (включая лесные растения), и отъема зарегистрированной собственности;
во избежание крупных штрафов и отъема земельных участков, собственники вынуждены уничтожать молодые леса, естественным образом растущие на неиспользуемых земельных участках и их частях, в основном самым простым и дешевым способом – выжиганием весной вместе с сухой травой;
лесоклиматические проекты, связанные с сельским лесоводством, планируются, но пока не реализуются из-за правовой неопределенности и рисков.
В результате один из самых крупных ресурсов для развития лесного комплекса, увеличения поглощающей способности российских лесов, повышения занятости и уровня жизни сельского населения, фактически не используется, а заброшенные сельхозземли служат постоянным источником пожаров, переходящих в том числе на земли лесного фонда, поселения, объекты инфраструктуры и торфяники.
Ключевые положения предлагаемой Минприроды России новой редакции постановления Правительства РФ от 21 сентября 2020 г. № 1509
(проекта постановления Правительства РФ “О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 г. № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения»”, подготовленный Минприроды России и направленный в Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации письмом от 1 декабря 2021 года № 04-16-42/38438)
Проект постановления фактически предусматривает почти полный запрет на использование земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства и предусматривает введение разрешительного порядка (вместо уведомительного) использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения. При этом, возможности собственника для получения положительного решения жестко ограничены по срокам (заявления от правообладателя принимаются только до 1 октября 2022 года) и параметрам земельного участка.
Проект постановления оптимизирован под крупномасштабные (промышленные) рубки бывших колхозных и совхозных лесов, поскольку:
а) позволяет вовлечь в использование для лесных целей только участки, более чем на три четверти занятые высоким сомкнутым лесом (“с деревьями высотой более 5 м и лесным растительным покровом, составляющим более 75 процентов площади земельного участка, с показателями сомкнутости крон древесного и кустарникового яруса 0,8-1 при одновременном наличии вышеперечисленных признаков”) – в большинстве случаев это именно участки, где лес сформировался десятки лет назад и (или) целенаправленно выращивался;
б) требует уже при подаче заявления (в ограниченный срок до 1 октября 2022 года указать сведения о качественных и количественных характеристиках лесных насаждений, что технически исполнимо, как правило, при наличии хотя бы старых материалов лесоустройства, которые в указанный срок можно актуализировать;
в) требует проведения максимально крупных сплошных рубок, независимо от реальной потребности собственника земельного участка в лесоматериалах или необходимости ограничения параметров рубки для сохранения средообразующих, защитных и иных полезных свойств леса (“леса, распложенные на землях сельскохозяйственного назначения, отводятся в рубку полностью, если площадь их не превышает предельные (максимальные) размеры лесосек, определенные в соответствии с правилами заготовки древесины”.
Для иных собственников или пользователей земельных участков или иных целей (кроме крупномасштабной заготовки древесины в ранее устроенных бывших колхозных и совхозных лесах) данный проект почти не дает никаких возможностей.
Для большей части выбывших из использования и зарастающих лесом земель сельскохозяйственного назначения (расположенных, в зависимости от условий, к северу от 58-60 градусов северной широты), где сомкнутость крон древостоев обычно не достигает 0,8 по биолого-географическим причинам (низкой высоты Солнца над горизонтом даже летом), проект вообще не оставляет возможностей для сохранения и рационального использования лесов.
В остальном предлагаемые нововведения можно объединить в следующие основные группы.
1. Существующий сейчас заявительный порядок развития лесоводства на сельхозземлях (в соответствии с действующей редакцией постановления 1509) меняется на разрешительный, причем обратиться за получением такого разрешения можно будет только до 1 октября 2022 года. Кто не успеет – тот не сможет ни легализовать свой лес, ни заняться на пустующих землях лесным хозяйством уже никогда.
2. Разрешение на существование леса на земле сельхозназначения и на ведение в нем какой-либо лесохозяйственной деятельности можно будет получить только для земельных участков, уже занятых более чем на 75% лесом, имеющим высоту более пяти метров и сомкнутость крон 0,8 и более. Владельцы участков, занятых сомкнутым лесом меньше чем на ¾, вообще никак легализовать свой лес не смогут, и будут обязаны или его уничтожить, или отказаться от своего земельного участка.
3. Решать, можно или нельзя собственнику земельного участка сохранить свой лес и вести в нем какое-либо хозяйство, будет специальная межведомственная комиссия, ответственность за создание и деятельность которой возлагается на Россельхознадзор – то есть как раз на то ведомство, которое может быть наиболее заинтересовано в сохранении запрета на сельское лесоводство, дающего основания для штрафов, отъема земли и иных наказаний.
4. В случае, если собственник подаст заявку, но ему будет отказано в праве на лесоводство – его должны будут проверить на предмет “обязательного использования земельного участка в сельскохозяйственных целях и недопущения зарастания древесно-кустарниковой растительностью”, и, если он не ликвидирует свой лес, привлечь за его существование к ответственности (на практике это означает штраф до 50 тыс. руб. с граждан и до 700 тыс. руб. с организаций, а потом отъем всего земельного участка).
5. Если собственнику будет дано разрешение, он сможет использовать свой лес только в соответствии с проектом освоения лесов, после прохождения государственной или муниципальной экспертизы и получения положительного заключения по проекту. При этом требования к экспертизе проектов по лесам на землях сельхозназначения устанавливаются значительно более жесткие, чем по лесам на землях лесного фонда: например, требуется обязательное “натурное обследование земельного участка, на котором расположены леса, в целях проверки содержания проектируемых мероприятий”.
6. Рубки малой площади (например, соответствующие текущей потребности собственника земельного участка в древесине, или мелкоконтурные для снижения негативного воздействия на лес и создания лучших условий для его возобновления) предлагаемыми правилами прямо запрещаются. Цитата: “леса, распложенные на землях сельскохозяйственного назначения, отводятся в рубку полностью, если площадь их не превышает предельные (максимальные) размеры лесосек, определенные в соответствии с правилами заготовки древесины, установленными в соответствии с частью 9 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации”.
7. Предлагаемые правила возлагают на собственника земельного участка большой объем бюрократической работы, связанной с учетом лесов, планированием и отчетностью (определение характеристик лесов перед подачей заявки и при составлении проекта освоения лесов, таксацию лесосек с обязательным сплошным перечетом, составление лесных деклараций, отчетов об использовании лесов, об охране лесов от пожаров, о защите лесов, о воспроизводстве лесов и лесоразведении, и т.д.). Этот комплекс работ требует большой занятости специально обученных кадров, в том числе (с 1 марта 2023 года, согласно федеральному закону от 2 июля 2021 года № 304-ФЗ) – включенных в специальные федеральные реестры. Это выполнимо для крупных лесозаготовителей, например, ведущих рубку бывших колхозных и совхозных лесов – но трудновыполнимо или невыполнимо для мелких и средних землевладельцев, фермеров, сельхозпредприятий.
Прогнозируемые основные отрицательные последствия принятия предлагаемых Минприроды России изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 г. № 1509
1. Лесные и ландшафтные пожары. Запрет на сельское лесоводство в сочетании с большими (до 700 тыс. руб.) штрафами и отъемом земельных участков за сам факт существования на них леса вынуждает собственников и пользователей земель сельхозназначения уничтожать такие леса. А самым простым и дешевым способом уничтожения, особенно если это молодые и еще не до конца сомкнувшиеся леса, является сжигание. При этом поймать поджигателя сложно, а штраф за поджог (“нарушение требований пожарной безопасности”) для граждан невелик – до 3-4 тыс. руб.; собственник же участка известен, штрафы за лес на один-два порядка выше, и наложить их технически проще. Когда приходится выбирать между низкой вероятностью штрафа до 4 тыс. руб. (если жечь) и высокой вероятностью штрафа до 50 или до 700 тыс. руб. (если не жечь) – многие собственники выбирают первый вариант. В результате выжигание лесов на сельхозземлях является одной из важнейших причин ландшафтных пожаров в целом, и на сельхозземли приходится около трети от общей площади всех российских лесных пожаров.
2. Неиспользование важнейшего ресурса для сельского развития. В настоящее время площадь неиспользуемых земель сельхозназначения в России составляет около 76 миллионов гектаров, а при сохранении существующих тенденций, в том числе с учетом принятой госпрограммы “новой целины”, к началу 30-х годов превысит 100 миллионов гектаров. Даже если вовлечь в интенсивное лесоводство половину этих земель (около 50 млн. га – те, которые уже заросли лесом или находятся на разных стадиях зарастания), это позволит через два-четыре десятилетия выращивать до трехсот миллионов кубометров древесины в год – больше, чем ее сейчас заготавливается во всех российских лесах, и за счет этого в одном только секторе лесоводства создать и поддерживать до ста тысяч постоянных рабочих мест. Сельское лесоводство может стать второй по значимости для развития сельских территорий отраслью народного хозяйства, а во многих районах Нечерноземья – первой. Запрет на сельское лесоводство неизбежно усилит вымирание и запустение сельских территорий, ускорит необратимое бегство экономически активных граждан в города.
3. Невозможность увеличения поглощающей способности российских лесов. При добросовестном обращении с исходными данными и методиками подсчета, существует всего три возможных способа существенного увеличения поглощающей способности российских лесов (в контексте Парижского соглашения, указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 года № 666 “О сокращении выбросов парниковых газов” и федерального закона от 2 июля 2021 года № 296-ФЗ “Об ограничении выбросов парниковых газов”): лесоразведение на ранее безлесных землях, сокращение масштабов лесных пожаров, и сохранение диких лесов. Предлагаемые Минприроды поправки фактически перекрывают все три возможности сразу, запрещая сельское лесоводство, сохраняя мощную мотивацию к выжиганию заброшенных земель и лесов, и не позволяя заместить бесхозяйственное лесопользование в оставшихся диких лесах лесоводством на наиболее подходящих для него староосвоенных землях. В случае принятия предлагаемых Минприроды поправок к постановлению 1509 возможностей для реального увеличения поглощающей способности российских лесов не останется.
4. Растущая нехватка продовольствия, снижение продовольственной безопасности. Предлагаемые Минприроды поправки к постановлению 1509 связаны с идеей так называемой “второй целины” (принятой в мае 2021 года государственной программой эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации). По сути эта госпрограмма означает частичную переориентацию государства с поддержки “интенсивного” пути развития сельского хозяйства (ориентированного на производство сельхозпродукции, еды) на “экстенсивный” (ориентированного на освоение максимальной площади земель). Поскольку современное сельское хозяйство вне тропиков заведомо дотационное, а деньги на его поддержку всегда ограничены – такая переориентация будет означать, что государство будет тратить больше денег на возвращение в сельскохозяйственный оборот менее удобных, менее доступных, менее продуктивных земель, и меньше – на поддержку уже работающих сельхозпроизводителей на лучших сельхозземлях. Это неизбежно приведет, особенно в сочетании с сопутствующими факторами (падением уровня жизни населения, дефицитом профессиональных кадров, меньшей доступностью агрохимикатов, современных технологий и т.д.) к сокращению количества и доступности продовольствия. Это в полной мере подтверждается опытом и результатами “целинных” и “кукурузных” программ 50-х и 60-х годов прошлого века.
5. Растущая нехватка дров и лесоматериалов для местных нужд, ужесточение дровяного кризиса. Чрезмерная централизация лесоуправления в сочетании с ужесточением лесных запретов и наказаний привели в большинстве регионов страны к дефициту и резкому росту стоимости одного из жизненно важных для сельского населения ресурсов – дров. Ситуация неизбежно ухудшится в следующем году в связи с вступлением в силу новых требований и ограничений, в частности, содержащихся в уже принятых федеральных законах от 4 февраля 2021 года № 3-ФЗ и от 2 июля 2021 года № 304-ФЗ. Последствия дровяного кризиса могут оказаться очень тяжелыми, вплоть до гибели от холода тысяч людей, в основном пожилых, в полузаброшенных лесных деревнях и поселках. Развитие сельского лесоводства помогло бы хотя бы частично решить эту проблему, а предлагаемые Минприроды поправки такую возможность почти полностью закрывают.
http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?f=9&t=26209&sid=d470def5c33ad3eca328ce8f31a444f9
